Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

№ 5

октябрь 2002 г.

  • Проект федерального закона «О саморегулируемых организациях» готовится к внесению в Государственную Думу

  • По проекту федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (новая редакция)

  • О новой схеме уплаты акцизов на операции с нефтепродуктами

  • Предложение по регулированию налогообложения членов торгово-промышленных палат

  • О ходе подготовки проекта нового федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»

  • О ходе подготовки проекта федерального закона «Об основах технического регулирования в Российской Федерации»

  • О ходе подготовки законопроекта "О предотгрузочной инспекции (экспертизе) в Российской Федерации"

  • О ходе подготовки проекта Кодекса о недрах

  • Ситуация по законопроекту «О плате за негативное воздействие на окружающую природную среду»

  • Недостатки законопроектов «Об электроэнергетике» и «О введение в действие Федерального закона «Об электроэнергетике», внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу

  • Приложение 1.

  • Приложение 2.




    Проект федерального закона
    «О саморегулируемых организациях»
    готовится к внесению в Государственную Думу

    Депутатом Государственной Думы В.С.Плескачевским подготовлен для внесения в нижнюю палату парламента проект федерального закона «О саморегулируемых организациях».
    Основной целью данного законопроекта является установление правовых основ деятельности нового вида некоммерческих организаций - саморегулируемых организаций (СРО). В соответствии с концепцией законопроекта, указанные организации призваны осуществлять регламентацию предпринимательской деятельности своих участников и выполнять функцию посредника между предпринимателями и государственными органами во всех основных процедурах административного воздействия. В законопроекте дается понятие саморегулирования, как способа самоорганизации субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности одного либо нескольких видов, устанавливаются отличительные признаки и общие принципы деятельности саморегулируемых организаций, их правовое положение, требования, в соответствии с которыми некоммерческой организации может быть присвоен статус СРО.
    В соответствии с указанным законопроектом одной из основных задач саморегулируемых организаций является усиление ответственности участников СРО перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), для чего каждый участник СРО обязан страховать у признаваемых СРО страховщиков свою гражданско-правовую ответственность перед потребителями. СРО также устанавливают правила и стандарты предпринимательской (профессиональной) деятельности и деловой (профессиональной) этики участников, за невыполнение которых к участникам могут применятся меры дисциплинарного воздействия.
    Торгово-промышленная палата Российской Федерации направила депутату Государственной Думы В.С.Плескачевскому заключение на проект федерального закона «О саморегулируемых организациях», в котором указала на ряд недостатков законопроекта. Наиболее существенные из них следующие.
    Во-первых, в проекте закона практически полностью выпали из сферы внимания взаимоотношения СРО с другими органами и организациями. В этой связи ТПП РФ было предложено внести в него дополнение, предусмотрев, что саморегулируемые организации осуществляют свои функции во взаимодействии с государственными органами и органами местного самоуправления, торгово-промышленными палатами, общественными объединениями потребителей, профессиональными союзами, объединениями работодателей. Также предложено включить в законопроект норму о том, что саморегулируемые организации могут быть членами торгово-промышленных палат. При этом торгово-промышленные палаты вправе координировать деятельность саморегулируемых организаций, являющихся членами этих палат.
    Во-вторых, в указанном законопроекте декларируется перераспределение в пользу саморегулируемых организаций полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию и контролю предпринимательской и профессиональной деятельности участников СРО. Вместе с тем в законопроекте данное положение не нашло своего развития и конкретизации, в нем не заложены какие-либо рамки (ограничения) или иные особенности осуществления контрольных функций и административного воздействия указанных органов на участников саморегулируемых организаций. В связи с этим на участников рынка-членов СРО может параллельно оказываться полномасштабное регулирующее и контролирующее воздействие как со стороны самих СРО, так и со стороны государственных органов, к полномочиям которых отнесено проведение государственной политики в сфере соответствующей предпринимательской (профессиональной) деятельности.
    Подготовленный депутатом Государственной Думы В.С.Плескачевским законопроект был обсужден 11 ноября 2002 года на парламентских слушаниях.
    В настоящее время в Минэкономразвития России завершается подготовка правительственного варианта федерального закона «О саморегулируемых организациях», основные положения которого в значительной степени совпадают с положениями законопроекта, подготовленного депутатом В.С.Плескачевским.


    По проекту федерального закона
    «О государственной поддержке малого предпринимательства в
    Российской Федерации» (новая редакция)


    В связи с тем, что действующий Федеральный закон от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» в значительной степени устарел и не обеспечивает решение насущных проблем развития и поддержки малого предпринимательства, департаментом ТПП РФ по законодательству подготовлена новая редакция данного закона.
    В новой редакции проекта федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» устанавливаются уточненные критерии определения субъектов малого предпринимательства, которые основаны на предложениях МАП России. За основу взяты показатели среднесписочной численности работников малых предприятий: не более 100 человек вне зависимости от видов и сфер осуществления предпринимательской деятельности коммерческой организации и не более 30 человек для индивидуальных предпринимателей.
    Кроме того, в законопроекте предполагается выделить такую разновидность субъектов малого предпринимательства как микропредприятия (т.е. предприятия с численностью работающих до 10 человек), государственная поддержка которых должна осуществляться в приоритетном порядке.
    Такое установление критериев отнесения предприятий к субъектам малого бизнеса (в том числе к микропредприятиям) позволит создать необходимую правовую базу для оказания дифференцированной поддержки малых предприятий, а также предпосылки к наращиванию потенциала субъектов малого предпринимательства, расширению их налогооблагаемой базы. В законопроекте предусматривается создание более эффективной системы государственной поддержки субъектов малого предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, в проекте закона вводятся понятия организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства к которым, в частности, отнесены фонды поддержки малого предпринимательства, агентства по развитию малого предпринимательства, специализированные лизинговые компании, деловые и сервисные центры, технопарки, бизнес-инкубаторы, общества взаимного кредитования, некоммерческие организации субъектов малого предпринимательства. В законопроекте дается определение основным элементам указанной инфраструктуры, а также устанавливаются основные направления их деятельности.
    Кроме того, в целях совершенствования системы государственной поддержки малого предпринимательства, координации деятельности организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства предусматривается создание при органах государственной власти Российской Федерации, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления советов по развитию и поддержке малого предпринимательства.
    В законопроекте определяются формы и основные направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по поддержке малого предпринимательства, а также устанавливаются правовые механизмы оказания финансовой, имущественной информационной поддержки субъектов малого предпринимательства, поддержки их внешнеэкономической деятельности.
    В представленном проекте закона предусмотрен механизм участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд, предусмотрены меры, направленные на развитие трудовых ресурсов малого бизнеса, в том числе по развитию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров субъектов малого предпринимательства, начинающих предпринимателей и государственных служащих, отвечающих за поддержку, развитие и регулирование деятельности малого предпринимательства.
    Представленный законопроект не вторгается в сферы правового регулирования других федеральных законов. В нем предлагается установить, что самостоятельными направлениями государственной поддержки малого предпринимательства являются: осуществление мер по защите прав и законных интересов субъектов малого предпринимательства при проведении государственного контроля (надзора) за их деятельностью, создание льготных или иных специальных режимов осуществления государственного регулирования предпринимательской деятельности, в том числе упрощенный порядок государственной регистрации, налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, применение механизма ускоренной амортизации. При этом указанные направления поддержки реализуются на основании других федеральных законов.
    Данный законопроект также значительно расширяет права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области правового регулирования предпринимательской деятельности и применения дополнительных форм поддержки малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов.
    При подготовке законопроекта учтены предложения Минэкономразвития России, МАП России, Минпромнауки России о придании программам поддержки малого предпринимательства статуса целевых программ. В проекте федерального закона указывается, что государственная поддержка малого предпринимательства осуществляется в соответствии с федеральной, региональными и муниципальными целевыми программами развития и поддержки малого предпринимательства, разрабатываемыми, соответственно, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
    В законопроекте также предусматривается, что государственным заказчиком федеральной целевой программы является уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Указанные программы разрабатываются и реализуются в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Их финансовое обеспечение осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. При этом к участию в финансовом обеспечении данных программ может также привлекаться Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства.
    В предлагаемом проекте закона были учтены предложения МАП России по корректировке существующих правовых норм, касающихся деятельности фондов поддержки малого предпринимательства и обществ взаимного кредитования. Подготовленный департаментом законопроект был обсужден 5 ноября 2002 года на расширенном совещании с участием представителей МАП России, Минэкономразвития России, Комитета ТПП РФ по развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса и принят за основу для дальнейшей работы.


    О новой схеме уплаты акцизов на операции с нефтепродуктами


    В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года №110-ФЗ с 1 января 2003 года должен начать действовать новый порядок уплаты акцизов на операции с нефтепродуктами, предусматривающий авансово-зачетную схему переноса акциза на конечного продавца (АЗС).
    Законом установлено, что акцизы должны начисляться всякий раз при получении хозяйствующим субъектом нефтепродуктов. В случае если указанный субъект в последующем не реализует эти нефтепродукты в розницу, а перепродает другой организации (предпринимателю), то указанный акциз подлежит вычету. Однако указанный вычет может быть осуществлен только обладателю специального свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами, выдаваемого налоговыми органами. Кроме того, этот вычет возможен только в случае реализации нефтепродуктов обладателю такого же свидетельства. При этом выдача свидетельств указанными органами производится только собственникам мощностей по производству, хранению и отпуску нефтепродуктов. Арендаторы их получать не вправе, что влечет для них невозможность применения вычета и, следовательно, неконкурентоспособность их товаров на рынке оборота нефтепродуктов.
    Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 110-ФЗ у хозяйствующих субъектов, имеющих свидетельства, налоговые органы будут создавать налоговые посты, осуществляющие контроль за оборотом нефтепродуктов. Вместе с тем, по мнению ТПП РФ, для осуществления указанного контроля совсем не обязательно физическое присутствие сотрудников МНС России у таких налогоплательщиков. В ряде случаев такой контроль мог бы осуществляться на основании представляемых налогоплательщиками документов.
    В этой связи в ТПП РФ подготовлен законопроект «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», предусматривающий, что свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами, могут получать не только собственники мощностей по производству, хранению и отпуску нефтепродуктов, но также и арендаторы указанного имущества. Законопроект также предусматривает, что у налогоплательщика, имеющего свидетельство, по решению руководителя налогового органа вместо создания налогового поста может вводиться специальный режим налогового поста. Данный режим предусматривает осуществление налогоплательщиком самостоятельных действий по предоставлению в налоговые органы необходимых данных по формам, установленным Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, о совершенных ими за налоговый период операциях с нефтепродуктами.
    Указанный проект федерального закона направлен объединениям предпринимателей - членам ТПП РФ для обсуждения и подготовки замечаний, предложений.


    Предложение по регулированию налогообложения
    членов торгово-промышленных палат


    Основным источником существования деятельности торгово-промышленных палат являются членские взносы, уплачиваемые их участниками. В этой связи торгово-промышленные палаты заинтересованы в постоянном пополнении членской базы и создании для своих членов льготного налогового режима в отношении уплачиваемых членских взносов, которые используются палатами на общественно полезные цели.
    В целях стимулирования развития действующих в Российской Федерации торгово-промышленных палат, увеличения их членской базы, представляется целесообразным при исчислении налога на прибыль организаций включать в состав внереализационных расходов членские взносы в торгово-промышленные палаты, уплачиваемые организациями – членами этих палат, в пределах 50 минимальных размеров оплаты труда в год.
    В этой связи Департаментом по законодательству ТПП РФ подготовлен законопроект, дополняющий пункт 1 статьи 265 части второй Налогового кодекса Российской Федерации новым подпунктом 21, содержащим указанную правовую норму. Дополнение закона данной нормой позволит несколько уменьшить налоговое бремя на организации, являющимся членами торгово-промышленных палат, что очень важно, в первую очередь, для малых предприятий.


    О ходе подготовки проекта нового федерального закона
    «О валютном регулировании и валютном контроле»


    По поручению Правительства Российской Федерации Минфином России совместно с Минэкономразвития России ведется подготовка нового федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», который призван заменить принятый десять лет назад Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле».
    Представленный указанными министерствами первый вариант законопроекта был признан Правительством Российской Федерации недостаточно либеральным, не отвечающим требованиям страны с рыночной экономикой, и был возвращен на доработку. Минфин России направил в Торгово-промышленную палату Российской Федерации доработанный вариант законопроекта (по состоянию на 19 октября 2002 г.) для замечаний и предложений, которые учитывали бы интересы российских предпринимателей.
    Положительной стороной законопроекта является то, что он отражает накопленную практику применения действующего закона, улучшает понятийный аппарат (ст. 1), уточняет сферу применения законопроекта (ст. 2), впервые включает такое важное положение, как принципы валютного регулирования и валютного контроля (ст. 3), в отличие от действующего закона, для которого характерны отсылочные нормы о применении подзаконных правовых актов по валютному регулированию, частично увеличивает количество норм прямого действия в этой сфере (ст. ст. 6 – 18), впервые включает положения о репатриации иностранной валюты и валюты России, а также положения о паспорте сделки (ст. ст. 19 – 21), уточняет положения о валютном контроле (ст. 22 – 25). По нашему мнению, это делает законопроект концептуально приемлемым для внесения в установленном порядке в Государственную Думу.
    Вместе с тем, имеются критические замечания в отношении ряда положений законопроекта.
    В статье 1, пункте 12, сказано: «Валютные операции движения капитала - валютные операции между резидентами и нерезидентами, не отнесенные настоящим Федеральным законом к текущим валютным операциям». Таким образом, повторяется концептуальное недоразумение, содержащееся в действующем Законе Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле»: все, что не отнесено к текущим валютным операциям, совершаемым в пределах 180 дней, является валютными операциями по движению капитала, в том числе и текущие валютные операции, совершаемые в срок свыше 180 дней.
    Не передан смысл трансграничного движения капитала, заключающийся в том, что оно носит инвестиционный характер, что речь идет об иностранных инвестициях на территории России и российских инвестициях за пределами Российской Федерации в форме взноса в уставный капитал организации-резидента или нерезидента или иного вложения инвесторами капитала в объекты предпринимательской и других видов деятельности в виде валюты, ценных бумаг, иных валютных ценностей и имущества, имущественных прав и объектов интеллектуальной собственности, а также реинвестированных доходов от ранее осуществленных инвестиций. К валютным операциям, связанным с движением капитала относятся, кроме того, переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, относимое по законодательству страны его местонахождения к недвижимому имуществу и иных прав на недвижимость.


    О ходе подготовки проекта федерального закона
    «Об основах технического регулирования в Российской Федерации»


    Подготовка проекта федерального закона «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» ко второму чтению, находящегося в числе приоритетных для принятия в осеннюю сессию Государственной Думы, идет ускоренным темпом. Между тем, законопроект вызывает серьезную критику со стороны российских предпринимателей, в частности, в авиационном секторе и секторе легкой и текстильной промышленности.
    Обратим внимание только на некоторые чисто концептуальные недостатки, не говоря уже о том, что законопроект составлен в редакционном отношении крайне небрежно.
    Одной из целей данного законопроекта является приведение законодательного регулирования стандартизации и сертификации в России в соответствие с требованиями соглашений ВТО, в частности, Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле. Соглашение действует в сфере международной торговли товарами и различает два основных документа: технический регламент, носящий обязательный характер, и стандарт, носящий добровольный характер. Критерием понятия «стандарт» является его добровольное применение, но только в отношении товаров. В проекте же Федерального закона «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» стандарты применимы также к работам и услугам. Такое толкование стандартов может привести к негативным практическим последствиям. Торговлю услугами регулирует другое Соглашение ВТО – Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС). Кстати, с точки зрения ГАТС, «работы» являются частным видом услуг и отдельно это понятие не применяется, а имеется общее понятие «услуги». В отличие от указанного выше Соглашения ГАТС в отношении услуг не применяет понятия «технический регламент» и «стандарт», а применяет понятие «меры», под которыми понимаются нормативные правовые акты по регулированию торговли услугами (законы и подзаконные акты).
    В ходе переговоров России о вступлении в ВТО возникает вопрос о российском перечне изъятий из режима наибольшего благоприятствования в отношении услуг. В перечень закладывается сделана ссылка на соответствующие правовые акты, регулирующие те или иные услуги (например, в отношении банковских услуг - на Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», услуг связи – на Федеральный закон «О связи» и т. д.).
    Возможный перевод регулирования сферы услуг (за исключением, видимо, только услуг, непосредственно связанных с процессом производства продукции) на уровень добровольных стандартов, а не обязательных нормативных правовых актов, будет в интересах иностранных партнеров, стремящихся к беспрепятственному выходу на российский рынок услуг, но не в интересах российских предпринимателей, для которых важно оговорить условия выхода иностранных партнеров на этот рынок. В связи с изложенным предлагается исключить слова «работ и услуг» из абзаца второго пункта 1 статьи 1, первого предложения абзаца двадцать третьего статьи 2, абзаца четвертого статьи 12 и абзаца пятого статьи 13.
    Ряд положений проекта затрагивает правоотношения, относящиеся к другим отраслям права и уже урегулированные в рамках действующего законодательства. Так, гражданско-правовые отношения, в том числе отношения между продавцом и покупателем, исполнителем и заказчиком, не являются предметом регулирования данным проектом. Формулировки понятий «заказчик (покупатель)», «продавец» и «изготовитель», приведенные в статье 2 проекта, в части, где говорится об отчуждении продукции юридическими лицами по безвозмездному договору, вступают в противоречие с пунктом 4 статьи 575 Гражданского кодекса РФ, так как безвозмездное отчуждение является дарением, а дарение не разрешается в отношениях между коммерческими организациями.
    Положение пункта 3 той же статьи проекта о процессуальных мерах обеспечения иска судом относится к сфере действия Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Статья 47 проекта о порядке финансирования из федерального бюджета расходов в области технического регулирования также выходит за рамки проекта, так как бюджетные отношения регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации.
    Правила и методы измерений, по нашему мнению, должны вводиться одновременно с техническим регламентом, иначе нельзя говорить об обоснованном техническом регулировании (пункт 5 статьи 8).
    Необходимо обеспечить предоставление предпринимателям и их объединениям права на инициативу в использовании инструмента технического регулирования для защиты экономических интересов России.
    Перечисленные предложения и поправки были внесены в установленном порядке в Государственную Думу. Позднее поступили новые предложения и замечания российских предпринимателей, которые также переданы в ответственный комитет Госдумы. По мнению департамента по законодательству ТПП РФ, законопроект в его настоящем виде не в полной мере отвечает интересам российских предпринимателей.


    О ходе подготовки законопроекта
    «О предотгрузочной инспекции (экспертизе) в Российской Федерации»


    В Торгово-промышленной палате Российской Федерации готовится к внесению в Государственную Думу проект федерального закона “О предотгрузочной инспекции (экспертизе) в Российской Федерации”.
    Концепция данного законопроекта базируется на основных положениях Соглашения ВТО по предотгрузочной инспекции. Указанное Соглашение рассчитано на пользование развивающимися странами услугами специальных инспекционных (экспертных) организаций по проверке перед отгрузкой в эти страны количества, качества, комплектности и цены товара в стране экспортера (а если страна экспортера и страна изготовителя не совпадают, то по соглашению сторон – и в стране изготовителя товара). Проверка цены позволяет убедиться в том, что цена, указанная в контракте и счете-фактуре отражают реальную цену на мировом рынке, без завышения или занижения.
    На данный момент более 30 стран Азии, Африки и Латинской Америки пользуются этими услугами для физической проверки ввозимых в эти страны товаров, с тем чтобы убедиться, что они соответствуют условиям контракта, что стоимость товара реальна, что валютный курс определен верно, что условия платежа соответствуют международным торговым обычаям и что товар классифицирован экспортером согласно таможенно-тарифной системе страны импортера.
    В настоящее время существуют пять признанных в международной торговле специальных инспекционных (экспертных) организаций, оказывающих комплексно упомянутые услуги. Самая крупная из ни - Societe generale de surveillance (SGS). Она насчитывает более 30 тысяч служащих и имеет филиалы более чем в 140 странах. Другие четыре компании: BIVAC International в Париже, COTECNA в Женеве, Inchape Testing Services International (ITSI) в Лондоне и Inspectorate в США. Все они являются членами Комитета по предотгрузочной инспекции Международной федерации инспекционных агентств (IFIА). Членство в указанном Комитете IFIА является обязательным. По имеющейся информации, объем операций указанных экспертных организаций по оказанию услуг по предотгрузочной инспекции (экспертизе) достигает нескольких млрд. долл. США в год.
    В соответствии с подпунктом “г” пункта 1 статьи 12 Закона РФ “О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации” торгово-промышленные палаты вправе “проводить по поручению российских и иностранных предприятий и предпринимателей экспертизы, контроль качества, количества и количества и комплектности товаров”. Экспертизой качества, количества и количества и комплектности товаров занимается специализированная подконтрольная ТПП РФ организация “Союзэкспертиза” (“SOEX”), которая имеет свои отделения и за рубежом. Для проверки цен она может привлечь экспертов по соглашению, в частности, с Всероссийским научно-исследовательским конъюнктурным институтом (ВНИКИ). При условии международного признания российские экспертные организации могли бы получать значительные валютные поступления от оказания услуг по предотгрузочной экспертизе товаров.


    О ходе подготовки проекта Кодекса о недрах


    Проект Кодекса Российской Федерации о недрах, представленный в ТПП РФ для обсуждения и подготовки замечаний, разработан Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
    Проект представляет собой дальнейшее развитие Закона Российской Федерации «О недрах», который был принят в самом начале переходного периода к рыночным отношениям в нашей стране – в 1992 г. и отражает в определенной степени накопленный опыт его применения за десятилетний период.
    Заслуживают положительной оценки такие основные концептуальные положения проекта, как:

  • признание недр с полезными ископаемыми в них публичным достоянием народа России (п. 1 ст. 9);
  • сочетание административно-правовых форм пользования участками недр (на основании лицензий) с гражданско-правовыми (на основании соглашений о разделе продукции, договоров подряда, аренды и концессии) (ст. 23 и др.);
  • обеспечение состязательности между претендентами на пользование участками недр путем их участия в конкурсах и аукционах с нормами прямого действия по порядку их проведения (ст. ст. 45 – 52);
  • выделение геологического изучения недр в самостоятельный вид предпринимательской деятельности, финансируемый прежде всего за счет средств государственного бюджета, что особенно важно в условиях угрозы сокращения разведанных полезных ископаемых (ст. ст. 74 – 85);
  • отражение специфики разработки месторождений отдельных видов полезных ископаемых – месторождений твердых полезных ископаемых и месторождений углеводородного сырья (ст. ст. 86 – 96);
  • включение требований по охране окружающей среды при пользовании недрами (ст. ст. 98 – 103);
  • признание необходимости дифференцировать разовые и регулярные платежи при пользовании участками недр, что отражает разный уровень богатства месторождений и этапа их разработки – начальный, зрелый, затухающий (ст.104 – 108).

    Вместе с тем, имеются и серьезные концептуальные замечания и предложения по данному проекту Кодекса.
    В п. 2 ст. 9 проекта сказано, что недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются «единой неделимой государственной собственностью». Такого понятия нет в законодательстве Российской Федерации. В ст. 8 Конституции РФ и ст. 214 ГК РФ имеется понятие «государственная собственность». Государственная собственность включает в себя федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Следовательно, слова «единая неделимая» являются излишними. Если же разработчиками проекта имелось в виду, что недра и полезные ископаемые в них являются федеральной собственностью, то это требует пересмотра положения, содержащегося в подпункте «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ и предусматривающего, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами (т. е. перечислены все элементы, составляющие право собственности) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и переноса этого положения в ст. 71 Конституции РФ, содержащую вопросы исключительного ведения Российской Федерации.
    В п. 2 ст. 10 проекта говорится о важном понятии «стратегическое минеральное сырье», но вместе с тем содержится отсылочная норма на будущее правительственное решение. Необходимо включить норму прямого действия, перечислив виды стратегического минерального сырья в законе, т. к. очевидно, что эти виды не меняются каждый квартал или год.
    В п. 3 этой статьи сказано, что «в отношении стратегических видов минерального сырья может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на покупку таких видов стратегического сырья». Предпочтительнее сказать, что Российская Федерация обладает таким приоритетным правом (другое дело, будет ли она пользоваться им в каждом конкретном случае).
    Ст. 10 также желательно дополнить пунктом, содержащим положение о праве собственности пользователей участков недр на объекты интеллектуальной собственности, связанные с разведкой и добычей из недр полезных ископаемых (изобретения, ноу-хау и др.).
    Серьезная концептуальная проблема возникает в связи с подпунктом 11 п. 1 ст. 14 проекта, в котором упоминается об участках недр, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации и в ведении субъектов Российской Федерации.
    В отношении Российской Федерации следует отметить, что в силу п. 2 ст. 67 Конституции РФ только ей принадлежат суверенные права на осуществление юрисдикции на континентальном шельфе России и в исключительной экономической зоне России с находящимися там участками недр. Однако непонятно, о каких участках недр, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, идет речь. В п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации говорится о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования (т. е. в том числе недропользовании) и в вопросах владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в том числе недрами, на территории Российской Федерации. К вопросам ведения субъектов Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ отнесено то, что находится вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Таким образом, участки недр, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, не предусмотрены.
    В п. 15 ст. 15 проекта говорится о полномочиях субъектов РФ самостоятельно заключать договоры аренды участков недра, в то время как в пп. 17 и 18 ст. 14 проекта подтверждается принцип «двух ключей» - совместное (РФ и субъекта РФ) подписание с пользователем участка недр соглашения о разделе продукции или договора концессии. Необходимо положение п. 15 ст. 15 проекта перенести в ст. 14 проекта, т. е. соблюдать принцип совместного подписания договора аренды участка недр.
    В ст. ст. 19 – 24 проекта определены порядок, сроки и основания пользования участками недр. Однако возникает серьезная концептуальная проблема, связанная с одновременным применением Земельного кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним». Участок недр неразрывно связан с земельным участком. Следовательно, необходимо указать о получении согласия органа управления земельными участками на выделение земельного участка при выделении находящимся под ним участка недр для пользования. Возникают нерешенные в проекте вопросы: что первично – выделение земельного участка или участка недр? Подлежат ли государственной регистрации оба участка – земельный и недр?
    Серьезная концептуальная проблема возникает в связи с договором концессии и договором аренды как основаниями предоставления участка недр в пользование.
    В п. 1 ст. 59 проекта сказано, что «в соответствии с договором концессии государство предоставляет пользователю недр на определенный период исключительное право пользования участком недр при условии уплаты концессионного сбора, а пользователь недр обязуется осуществлять работы на соответствующем участке недр за свой счет и на свой риск».
    В п. 1 ст. 60 проекта говорится, что «в соответствии с договором аренды государство предоставляет пользователю недр на определенный срок участок недр за арендную плату. Продукция и доходы, полученные пользователем участка недр, являются его собственностью».
    Таким образом, сущность договора концессии не отражена и разница его с договором аренды не установлена.
    Во-первых, в силу ст. 606 ГК РФ по договору аренды имущество предоставляется арендатору во временное владение и пользование или во временное пользование. Поэтому, чтобы быть точным, следует сказать, что по договору аренды пользователю недр государством предоставляется на определенный срок исключительное право пользования участком недр, причем за счет и на риск пользователя.

    Во-вторых, из формулировки п. 1 ст. 59 проекта не ясно, что же происходит с продукцией и доходами, полученные концессионером как пользователем участка недр. Вполне очевидно, что ни один инвестор не будет пользоваться участком недр без извлечения продукции и доходов от него на условиях, согласованных с государством.
    В-третьих, вместо арендной платы в п.1 ст. 59 применен для договора концессии термин «концессионный сбор». Между тем, в статьях 13 –15 Налогового кодекса о налогах и сборах «концессионный сбор» не упомянут.
    В заключение можно констатировать, что проект не содержит характерного для кодифицирующих правовых актов деления на общую и особенную части. В целом он носит характер внесения дополнений и изменений в действующий Закон РФ «О недрах». Поэтому он и мог бы быть внесен в качестве проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Для того, чтобы быть внесенным как Кодекс, данный законопроект, на наш взгляд, потребует серьезной доработки.
    Важность проблемы недропользования для России делает целесообразным создание в ТПП РФ комитета по недрам и недропользованию.

     

    Ситуация по законопроекту «О плате за негативное воздействие
    на окружающую природную среду»

    На заседании Комитета ТПП РФ по устойчивому развитию и экологии 24 октября 2002 года среди прочих вопросов обсуждалась ситуация, складывающаяся с проектом федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».
    В настоящее время в Государственную Думу внесен только один вариант данного законопроекта, подготовленный на базе Комитета Государственной Думы по экологии и внесенный его Председателем Грачевым В.А. Его рассмотрение в первом чтении запланировано на 27 ноября 2002 г. Законопроект переработан с учетом предложений альтернативного проекта закона, разработанного Комитетом ТПП РФ по устойчивому развитию и экологии и представленного общественности в ТПП РФ 19 сентября 2002 года.
    В законопроекте депутата В.А.Грачева объектами платы являются воздействия на окружающую среду, превышающие допустимые нормативы; предусмотрены меры стимулирования плательщиков к снижению негативного воздействия на окружающую среду; предполагается взимание платы за виды негативного воздействия, имеющие наибольшее распространение и поддающиеся инструментальному контролю и измерению; объекты взимания платы сгруппированы по критерию их относительной опасности для окружающей среды; средства, получаемые от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, имеют целевое назначение и используются исключительно на предотвращение и ликвидацию негативных последствий такого воздействия, при этом большая часть платы перечисляется в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации – 81 %.
    К недостаткам законопроекта можно отнести его отсылочный характер и отсутствие заявительного принципа по применению освобождения от платы: освобождение от платы производится с разрешения территориального органа, осуществляющего государственный контроль в области охраны окружающей среды, на основании заявления плательщика и прилагаемых к нему подтверждающих документов.
    В связи с отсутствием согласованной позиции Министерством природных ресурсов и Министерством экономического развития и торговли РФ было подготовлено два альтернативных варианта данного законопроекта. На заседании Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности 22 октября 2002 года Минприроды России поручено провести дополнительное согласование законопроекта с Минэкономразвития России, в месячный срок доработать его и внести в Правительство РФ. В течение этого периода предполагается получить разъяснения высших судебных инстанций, носят ли платежи за негативное воздействие на окружающую среду налоговый характер.

     

    Недостатки законопроектов «Об электроэнергетике»
    и «О введение в действие Федерального закона
    «Об электроэнергетике», внесенных Правительством
    Российской Федерации в Государственную Думу

    Положения проекта федерального закона «Об электроэнергетике» содержат некоторые механизмы реализации концептуальной установки на введение конкурентных рыночных механизмов хозяйствования в электроэнергетической отрасли на уровне производители-потребители электроэнергии при сохранении многих элементов административного управления и государственного контроля на уровне технологической инфраструктуры единой национальной электрической сети.
    Такое сочетание механизмов хозяйствования, управления и контроля обусловлено особенностями электроэнергетической отрасли.
    Как значится в статье 1 рассматриваемого законопроекта, предметом регулирования проекта федерального закона «Об электроэнергетике» является установление правовых основ экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, определение полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, установление основных прав и обязанностей лиц, участвующих в процессе производства, передачи и потребления электрической энергии. Однако, содержание некоторых статей главы 3 «Единая национальная электрическая сеть», главы 4 «Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике» и др. не соответствует предмету регулирования данного законопроекта. Типичным является содержание статей 27 и 40, в которых воспроизводятся положения действующих Федеральных законов «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об экологической экспертизе» и др.
    В законопроектах содержится большое число норм уполномачивающих не только Правительство Российской Федерации, но и органы исполнительной власти принимать нормативные правовые акты. К таким нормам относятся, например, положения абз. 2 части 1 статьи 10 о регулировании инвестиционной деятельности организации по управлению национальной электрической сетью, статей 14, 29 и др. об установлении Правительством Российской Федерации правил функционирования оптового рынка. Подобные нормы содержатся, по меньшей мере, в 20 статьях законопроекта (абз. 2 части 1 статьи 7, абз. 7 части 2 статьи 7 и др.).
    Статья 2 законопроекта содержит положения о допустимости регулирования отношений в сфере электроэнергетики нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с положениями федерального закона. Однако в статьях 4 и 20 устанавливается, что нормативные правовые акты в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с настоящим Федеральным законом также и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.
    Подобная техника реализации положений концепции на федеральном законодательном уровне существенно затрудняет составление целостного представления о нормативной правовой среде, обеспечивающей создание заданных экономических условий функционирования новой модели хозяйствования в электроэнергетической отрасли. Поэтому не удается в полной мере соотнести положения, содержащиеся в Основных направлениях реформирования электроэнергетики, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 526 от 11 июля 2001 года, и декларируемых в Концепции проекта федерального закона «Об электроэнергетике», имеющейся в пакете документов о реформировании электроэнергетики, представленном в Государственную Думу, а также механизмы их реализации, заложенные в законопроекте.
    В частности, это относится к одному из основных принципов государственного регулирования в электроэнергетике, содержащегося как в концепции, так и в статье 19 законопроекта: создание необходимых условий для привлечения инвестиций для развития и функционирования электроэнергетической системы Российской Федерации. В тексте законопроекта отсутствую правовые нормы, обеспечивающие реализацию этого принципа.
    Абз. 12 части 4 статьи 20 о праве «органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации передавать органу местного самоуправления по согласованию с ним полномочия по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую от источника тепловой энергии, обеспечивающего снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования» противоречит Конституции Российской Федерации. Частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом. Поэтому целесообразно в законопроекте ввести специальную статью о полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования вопросов электроэнергетики. Спорным так же является наделение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации правом отмены решения органа местного самоуправления.

    Директор
    Департамента по законодательству ТПП РФ
    В.Б.Исаков

    Приложение 1.

    Приложение 2.

    Аналитическая записка о состоянии и
    проблемах законотворчества, октябрь 2002 г. 211 Kb

  • Оцените наш сайт
    Закрыть

    Оценка

    Отправить
    Закрыть

    Спасибо

    Ваше мнение очень важно для нас.